REGLEMENTATION DES DRONES CIVILS
/ Mars 2024 /
Alors qu’Amazon promet des livraisons de petits colis en 30 minutes chrono, d’autres rêvent de se faire livrer des pizzas, des médicaments ou de réaliser des films… Ainsi, l’arrestation, en février 2014, de deux jeunes hommes pour avoir fait voler des drones civils dans des zones urbaines, ranime le débat autour de ces aéronefs et permet de se pencher sur la réglementation applicable en la matière. Pour le simple plaisir ou pour capter des images et vidéos exceptionnelles, l’utilisation de ces drones connaît un succès aujourd’hui exponentiel.
Le dictionnaire Larousse définit le drone comme un « petit avion télécommandé utilisé pour diverses tâches (missions de reconnaissance tactique à haute altitude, surveillance du champ de bataille et guerre électronique). Les drones sont aussi utilisés dans le secteur civil pour des missions de surveillance (manifestation, pollution maritime, incendies de forêt, etc.), des prises de vues et divers loisirs ».
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Ici, c’est cette dernière référence aux drones civils qui nous intéresse tout particulièrement : en effet, si la définition appuie spécifiquement sur les possibilités offertes par les drones pour diverses missions, de plus en plus de ces engins sont proposés au grand public, et à des prix de moins en moins importants.
En effet, jusqu’à récemment, les drones étaient surtout connus pour leur usage militaire sur lequel la France accuse d’un retard criant. Dorénavant, l’utilisation à des fins commerciales et civiles de ces petits engins est en expansion croissante : activités civiles de loisirs dans le cadre de l’aéromodélisme, surveillance de l’environnement, sécurité des sites sensibles, lutte anti-incendie, contrôle de l’intégrité d’ouvrages d’art, inspections techniques, moyens de transport, prises de vue…
Dès lors que les engins volants pèsent moins de 150 kg, ce sont les législations et autorités nationales qui sont compétentes. Du moins, c’était le cas jusqu’à ce que le règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018 traitant des règles communes dans l’aviation civile n’institue une Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA) habilitée à apporter son expertise à la Commission européenne pour réglementer toutes formes de drones.
Ainsi, la France était le premier pays à avoir instauré une réglementation spécifique par deux arrêtés de 2012 définissant une législation adéquate à des cas simples. Pour les autres drones, des analyses et traitements au cas par cas se sont montrés nécessaires pour assurer le développement progressif de cette nouvelle technologie, ainsi que d’assurer l’encadrement des pratiques des particuliers par un cadre adapté.
Ces textes relatifs d’une part à la conception, l’utilisation et aux capacités requises pour faire voler de tels engins, et d’autre part, à l’utilisation de l’espace aérien par ces aéronefs, visent à garantir la sécurité publique. Le législateur français avait introduit plusieurs catégories d’appareils volants (sauf ballons-sondes, fusées, cerfs-volants). Ainsi, pour un engin non doté d’une caméra et pesant moins de 25 kg les règles étaient plutôt permissives puisque pour la grande majorité des appareils vendus pour le loisir (catégorie A), l’arrêté obligeait seulement à ce que le drone reste en vue directe.
Cela signifie que l’appareil et son conducteur devaient rester en contact visuel et ne pas voler plus haut qu’une altitude de 150 mètres (désormais 120 m) ou à proximité d’une zone dangereuse ou interdite. Or, lorsque le drone est muni d’un moyen de filmer ou de prendre des photos, la réglementation se durcit. Le développement de ces engins risque de porter atteinte d’une part au respect de la vie privée lorsqu’ils disposent de caméras, et d’autre part à la sécurité lorsqu’ils transportent des matériaux dangereux ou illégaux.
S’il a donc été important pour le législateur français, au vu de la croissance phénoménale de l’utilisation des drones civils, de séparer les enjeux légaux liés à l’encadrement des drones disposant d’une caméra (I) de ceux qui n’en n’ont pas (II), c’est finalement l’Union européenne qui s’est emparée de la réglementation en la matière (III).
I- Les drones disposant d’une caméra
Concernant les drones qui permettent la captation de vidéos ou de photos, la réglementation française se faisait plus stricte (A) car des atteintes à la vie privée peuvent être caractérisées (B).
A) La réglementation
Ces drones permettent la prise de clichés et de vidéos via des angles jusque-là impossibles à atteindre sans utiliser un hélicoptère. Il est ainsi possible de manier aisément un engin aux caractéristiques intéressantes en utilisant de simples commandes ou un smartphone. Mais concernant la réglementation applicable, elle s’est faite plus stricte.
En effet, la loi a cessé d’opérer une distinction entre usage personnel et professionnel et énonçait qu’en fonction de la zone survolée, des autorisations préfectorales devaient être demandées. À titre d’exemple, une autorisation était indispensable concernant des vols en agglomération ou à proximité de personnes ou d’animaux, en vue directe et à une distance horizontale maximale de 100 mètres du pilote.
De plus, si le conducteur d’un drone souhaitait effectuer un vol hors vue directe et en dehors d’une zone peuplée, il devait également obtenir une autorisation au plus tard 24 heures avant le vol et informer le ministère chargé de l’aviation civile. Le conducteur devait être accompagné d’une seconde personne pendant le vol ; ce dernier devant être en mesure de prendre de contrôle de l’appareil à tout moment. L’arrêté précisait également qu’il n’était pas possible de faire évoluer un aéronef télépiloté si le conducteur était lui-même à bord d’un autre véhicule en déplacement.
Pour cela, il était nécessaire d’obtenir une autorisation du ministre chargé de l’aviation civile. Ainsi, pour ne pas avoir respecté la réglementation, un jeune homme de 18 ans a été convoqué devant le tribunal pour « mise en danger délibérée de la vie d’autrui ». Fin janvier 2014, il avait survolé et filmé la ville de Nancy à l’aide d’un drone équipé d’une caméra GoPro avant de diffuser son film sur internet. Mais, nul n’étant censé ignorer la loi, il a dû répondre de ses actes devant le tribunal correctionnel.
B) Les atteintes à la vie privée
Ces drones équipés de caméras, d’appareils photo ou de capteurs sonores peuvent être très intrusifs et heurter le respect à la vie privée . En effet, se posait et se pose toujours la question de certaines caméras ayant des performances techniques si précises qu’elles pourraient identifier des personnes physiques à leur insu.
Plus généralement, les drones équipés peuvent collecter, stocker et transmettre des informations ainsi que surveiller les comportements et déplacements, ce qui pose de graves enjeux en matière de libertés individuelles. Tout d’abord, il est intéressant de remarquer que lorsqu’un aéronef fixe l’image d’une personne physique, le droit à l’image a vocation à s’appliquer.
L’article 9 du Code civil ainsi que la jurisprudence énonce que toute personne a sur son image et sur l’utilisation qui en est faite un droit exclusif et peut s’opposer à sa diffusion sans son autorisation. Ainsi, pour que le droit à l’image soit respecté, tout télépilote d’un drone qui viendrait à capter l’image d’une personne, par le biais d’une vidéo ou d’une photo, pourrait publier cette image sous réserve que le consentement de la personne concernée soit obtenu.
Or, en pratique, il s’avère très difficile de retrouver la personne concernée et de recueillir son consentement. Toutefois, la jurisprudence a assoupli ce principe concernant les personnes qui se trouvent dans des lieux publics si certaines conditions sont remplies.
Pour que la publication ne soit pas subordonnée à l’accord des personnes apparaissant sur les images, la photographie ne doit pas permettre d’individualiser une personne en particulier, l’image ne doit pas porter atteinte à la dignité humaine et dans le cas d’évènements d’actualité, la publication de l’image ne doit pas dépasser les limites du droit à l’information.
Ainsi, ces nuances sont applicables concernant la captation d’images par un drone lors de manifestations publiques. A défaut, l’utilisateur pourra faire l’objet de poursuites pour atteinte au droit à l’image de la personne photographiée ou filmée à son insu.
Par ailleurs, le droit à la preuve ne peut justifier la
production d’éléments portant atteinte à la vie privée qu’à la condition que
l’atteinte soit proportionnée au but poursuivi. Constitue ainsi une
atteinte à la vie privée la prise de
vue aérienne d’une propriété privée sans le
consentement des propriétaires et ce,
même si elle n’en montre pas ses occupants (Paris, 15 mai 2019, n°18/26775).
Ensuite, comme le rappelle le Conseil d’Etat la captation
de l’image d’une personne physique par un drone équipé d’une caméra correspond à
un enregistrement de données personnelles protégé par la loi
informatique et Liberté (CE 13 novembre 2020, n°401214). En effet,
cette loi encadre la collecte et le traitement des
données à caractère personnel en
faisant peser des obligations sur le responsable du traitement. Les drones
opèrent un changement de paradigme en matière de captation de données
personnelles.
Enfin, des atteintes peuvent surgir concernant la
surveillance des personnes par les autorités publiques. Ainsi, le CISR du 2
octobre 2015 préconisait par exemple l’utilisation de drones dans le domaine de
la sécurité routière.
Comme le relève le Conseil d’Etat dans une décision du 22
décembre 2020, en l’absence d’encadrement législatif, le dispositif de
surveillance par drone transmettant, même après floutage des images à la
préfecture de police de Paris pour un visionnage en temps réel, constitue un
traitement illégal de données à caractère personnel.
Ensuite, la captation de l’image d’une personne physique par un drone équipé d’une caméra correspond à un enregistrement de données personnelles protégé par la loi informatique et Liberté. En effet, cette loi encadre la collecte et le traitement des données à caractère personnel en faisant peser des obligations sur le responsable du traitement.
Un usage de ces derniers par la gendarmerie avait effectivement été fait pour vérifier le respect des mesures du premier confinement en mars 2020 et a entraîné la CNIL, le 12 janvier 2021, à prononcer à l’encontre du ministère de l’Intérieur un rappel à l’ordre pour manquement aux dispositions de la loi informatique et Liberté assortie d’une injonction de mise en conformité.
Lors du confinement du printemps 2020, des drones équipés
de caméras ont été utilisés par les forces de l'ordre afin de surveiller le
respect des mesures de confinement. Après les décisions du Conseil d'État, des
18 mai et 22 décembre 2020, qui interdisent leur utilisation, c'est au tour de
la CNIL de sanctionner le ministère de l'Intérieur. Dans sa délibération du 12
janvier 2021, la formation restreinte de la Commission nationale de
l'informatique et des libertés (CNIL) a sanctionné le ministère de l'intérieur à
la suite de l'usage de drones équipés de caméras.
En réponse à ces décisions, le législateur a entendu donner
naissance à un cadre légal à l’utilisation par les forces de l’ordre des caméras
aéroportées (précisément embarquée à bord d'un drone), en adoptant la loi
n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale. Les dispositions
concernées ont été censurées par le Conseil constitutionnel le 20 mai 2021, car
méconnaissant le droit au respect de la vie privée (Cons. constit., 20 mai
2021, n° 12021-817 DC).
Depuis le législateur a adopté la loi n°2022-52 du 24
janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure.
Plusieurs articles réécrivent, à la suite de la censure par le Conseil
Constitutionnel, certaines dispositions de la loi du 25 mai 2021, le cadre
juridique pour l’usage des caméras et des drones par les forces de l’ordre à la
fois pour des finalités de police administrative et judiciaire.
Le 20 avril 2023 le décret relatif à la mise en œuvre de
traitements d'images au moyen de dispositifs de captation installés sur des
aéronefs pour des missions de police administrative a été publié. Rendue dans la
foulée, une nouvelle délibération de la Cnil, enjoint que lui soient transmises
les doctrines d’emploi, qui ne figurent pas dans le décret et qui devront
préciser les « cas d’usage, les conditions d’emploi et les conduites à
tenir », en particulier s’agissant de « l’information » du public
concerné. La Commission réclame aussi un chiffrement des enregistrements « directement
au niveau des caméras » pour une garantie d’intégrité et de sécurité « jusqu’à
leur effacement ».
II- Les drones ne disposant pas d’une caméra
Les drones non équipés de caméras ou d’appareils photo étaient également soumis à la réglementation française (A). Cette réglementation pouvait toutefois paraître inefficace lorsque ces aéronefs étaient utilisés à des fins illicites pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes (B).
A) La réglementation
Jusqu’à récemment en France, les drones civils étaient classés selon plusieurs catégories, de A à G, suivant leur masse, leur type de propulsion, et la nature des activités concernées. Les obligations qui en découlaient dépendaient du mode d’utilisation de l’aéronef : vitesse, hauteur de vol, vol en vue ou hors vue, type de zone survolée (peuplée ou non), et finalité du vol (scénario). Ainsi, seuls les aéronefs de catégorie A (moins de 25 kg, comportant un seul type de propulsion et sans caméra) ne pouvant circuler qu’en vue directe étaient dispensés de document de navigabilité et autorisés à voler sans condition particulière concernant les capacités requises pour le conducteur.
Or, concernant les autres catégories de drones, leur utilisation était soumise, suivant la catégorie et le type d’activité, à l’obtention d’une autorisation délivrée par le ministre chargé de l’aviation civile ainsi qu’à l’installation de dispositifs spécifiques. Par ailleurs, un niveau de compétence minimum du télépilote était exigé ainsi que la détention de documents spécifiques.
B) Les atteintes à la sécurité
Malgré une réglementation établie, l’utilisation des drones civils n’est pas sans poser de problèmes techniques. En matière de sécurité d’une part, ils peuvent se révéler moins sûrs qu’on ne le pense. En l’état actuel, ils ne sont pas capables d’éviter d’autres objets volant à basse altitude (ULM, hélicoptères et avions en phase de décollage ou d’atterrissage), d’où un risque de collision important, soulignait en septembre 2012, un rapport du Congrès américain. Actuellement, les constructeurs travaillent sur les technologies de détection et d’évitement (« sense and avoid ») pour régler les problèmes de collision.
De plus, ils pourraient être assez facilement piratés, et donc détournés de leur mission par des groupes ou des États hostiles. Ainsi, en septembre 2013, le Parti pirate, pour protester contre la surveillance excessive de la société civile, a fait atterrir un drone aux pieds de la chancelière allemande Angela Merkel.
On aurait pu passer d’une farce de mauvais goût à un drame national : un terroriste aurait pu faire atterrir le même drone avec une charge explosive déclenchée à l'atterrissage. Ainsi, l’utilisation à des fins terroristes n’est pas à écarter bien qu’aucun accident de ce type n’ait été reporté à ce jour. Ces risques sont néanmoins pris en compte avec le développement de l’utilisation des drones.
En matière de transport de matériaux illégaux d’autre part, on constate que si les drones sont utilisés dans un futur proche pour transporter des colis de petite taille comme le prévoit Jeff Bezos PDG d’Amazon, ils pourraient tout aussi bien servir pour le trafic de stupéfiants.
En effet, en Australie, un homme de 28 ans a été arrêté pour avoir essayé de passer un stock de drogues dans une prison de Melbourne à l’aide d’un drone. Les drones semblent ouvrir une voie prometteuse aux criminels non seulement parce que ces appareils sans pilote sont de moins en moins chers, mais également parce qu’ils peuvent transporter des charges de plus en plus lourdes.
Consciente de ces enjeux, la Commission s’est saisie de la question en créant un groupe de travail qui a eu pour mission d’éditer une feuille de route sur l’intégration sécurisée dès 2016 des drones civils dans le système d’aviation européen (Communiquée de la Commission européenne, 19 juin 2013 « Les drones stimulent l’innovation et créent des emplois »).
En 2021, les craintes d’une utilisation détournée se sont
confirmées lorsqu’un drone, de type "professionnel", d'une envergure de 4,3
mètres et d'une autonomie de vol de 7 heures a été saisi par les agents de la
Policia Nacional dans le cadre d'une affaire de lutte contre le trafic de
stupéfiants entre l'Espagne et la France.
Plus récemment en France, un drone a été utiliser pour
voler 150.000 euros d'un distributeur de billets.
Bien que ces cas restent isolés, ils soulèvent de
nombreuses questions sur l’utilisation et les potentielles atteintes qui
pourraient en découler.
III- La nouvelle réglementation européenne pour les UAS
Si la nouvelle réglementation européenne présente des enjeux de taille aux conséquences diverses (A), elle engendre à court terme de multiples répercussions au sein du droit national (B).
A) La réglementation
Dans la foulée, la
Commission a procédé à l’élaboration de deux règlements visant à harmoniser en
Europe le statut des drones.
L’extension des compétences de l’AESA s’est accompagnée de la publication de deux règlements européens : le règlement délégué (UE) 2019/945 de la Commission du 12 mars 2019 relatif aux systèmes d’aéronefs sans équipage à bord (ci-après UAS, acronyme de l’anglais « Unmanned Aerial Systems ») et aux exploitants, issus de pays tiers, d’UAS d’une part, et le règlement d’exécution (UE) 2019/947 de la Commission du 24 mai 2019 concernant les règles et procédures applicables à l’exploitation d’aéronefs sans équipage à bord d’autre part.
L’intérêt de cette nouvelle réglementation est de favoriser l’essor économique des drones en Europe au moyen d’un meilleur encadrement juridique plus harmonisé.
Là où le droit français distinguait trois catégories de drones selon leur utilisation, à savoir aéromodélisme (loisir), expérimentation et les autres activités particulières, la nouvelle réglementation de l’Union opère une catégorisation dépendant du niveau de risque des opérations. Ainsi, la catégorie « ouverte » désigne les opérations à faible risque au cours desquelles l’UAS vole en vue et à faible hauteur, la catégorie « spécifique » désigne les opérations à risque modéré au cours desquelles l’aéronef vole à vue ou hors vue dans des conditions différentes de la catégorie précédente, tandis que pour les opérations hautement risquées nécessitant une importante fiabilité dans l’aéronef, et impliquant par exemple de transporter des personnes ou des marchandises dangereuses, il est désormais question de catégorie « certifiée ».
Bien que les règlements européens précités soient d’application directe dans les États membres et doivent se substituer à la réglementation nationale dès leur entrée en vigueur le 31 décembre 2020, de nombreux points sont à prendre en compte.
D’abord, les exigences de la réglementation nationale et européenne sont parfois incohérentes. Ainsi, malgré l’application de la réglementation européenne sur les drones, la gestion de l’espace aérien relève toujours du droit français, à l’exception de certaines spécificités comme des restrictions ou conditions de pénétration dans les ex-catégories loisirs et autres activités particulières, désormais régies par la nouvelle catégorisation européenne.
Par ailleurs, là où le droit français motive ses réglementations par des considérations de sûreté publique (telle la compétence nationale sur les dispositifs de signalement électronique), la réglementation européenne porte quant à elle sur des questions de sécurité aérienne.
Toutefois, afin de permettre une transition progressive vers la nouvelle réglementation européenne, certains textes nationaux sont maintenus. Par exemple, dans la nouvelle catégorie « spécifique », il est possible de voler selon des scénarios standard nationaux jusqu’au 2 décembre 2023 au plus tard, après quoi il y aura obligation de voler selon l’un des scénarios standards européens (STS).
B) Les répercussions dans le droit national
L’enjeu pour le droit français étant donc de modifier a minima la réglementation actuelle pour coller aux nouvelles exigences européennes, plusieurs arrêtés ont alors été publiés au JORF du 10 décembre 2020.
L’un, relatif aux dispositions transitoires de reconnaissance de la formation et des titres des pilotes à distance, crée des modalités de reconnaissance des compétences actuelles des télépilotes pour la catégorie « ouverte » limitée. Les drones de cette catégorie, marqués ‘CE’ depuis la réglementation européenne et pouvant être utilisés depuis le 31 décembre 2020, présentent cependant l’inconvénient de ne pas encore être disponibles sur le marché. C’est pourquoi, jusqu’au 1er janvier 2023, des drones pourtant non conformes à la nouvelle réglementation européenne pourront voler s’ils sont utilisés selon une catégorie « ouverte » dite « limitée ». Leurs utilisateurs devront néanmoins acquérir, à terme, un drone avec mention de classe pour pouvoir voler sans trop d’encombres.
Un deuxième arrêté, relatif à l’exploitation d’aéromodèles au sein d’associations d’aéromodélisme, autorise ces dernières à pouvoir continuer à opérer suivant les mêmes règles qu’avant jusqu’au 1er janvier 2023, la nouvelle réglementation européenne donnant la possibilité aux États membres de définir leur propre réglementation pour les clubs et associations d’aéromodélisme.
Un autre arrêté concerne la définition des scénarios standard nationaux et fixe les conditions applicables aux missions d’UAS exclues du champ d’application du règlement (UE) 2018/1139 du 4 juillet 2018, précité, relatif aux règles communes dans le domaine de l’aviation civile (et instituant l’AESA). Cet arrêté reprend trois des scénarios standard nationaux (S1, S2, S3) pour qu’ils puissent continuer d’être utilisés en catégorie « spécifique » jusqu’au 2 décembre 2023 et inclut aussi des exigences spécifiques applicables aux exploitants de drones n’entrant pas dans le champ de la nouvelle réglementation européenne, à savoir pour des missions de secours, de police ou encore de lutte contre les incendies par exemple.
Un quatrième arrêté permanent relatif aux exigences applicables aux pilotes à distance dans le cadre d’opérations relevant de la catégorie « ouverte » fixe l’âge minimal de 14 ans pour les télépilotes dans cette catégorie. La réglementation européenne a pourtant fixé l’âge minimal à 16 ans dans cette catégorie, mais a également laissé aux États membres le choix de réduire cet âge minimum, justifiant alors de la légalité de cet arrêté.
Un arrêté permanent relatif à l’utilisation de l’espace aérien par les aéronefs sans équipage à bord fait entre autres passer la hauteur de vol maximale de 150 m à 120 m afin de se conformer avec la nouvelle réglementation européenne bien que, relevant du cadre de la gestion de l’espace aérien, la France demeure compétente en la matière.
Enfin, un arrêté relatif aux exigences applicables aux opérations conduites sur certains aéronefs captifs visés à l’annexe I du même règlement (UE) 2018/1139 précité, régit la conception, la production, la maintenance et l’exploitation de certains UAS captifs énumérés à l’alinéa 2 de cette même annexe.
Pour résumer simplement la réglementation européenne des aéronefs sans équipage à bord, entrée en application le 31 décembre 2020, vient remplacer, principalement au terme d’une période de transition, la réglementation nationale en matière de sécurité aérienne et opère une classification des drones sous un différent angle, non plus selon la finalité de l’opération, mais selon le niveau de risque qu’elle présente.
Face au développement des usages, la Commission a adopté le
29 novembre 2022 une nouvelle stratégie intitulée « Drone 2.0 ». Ce texte défini
les objectifs des institutions européennes d'ici à 2030 en matière de
développement, de l'exploitation commerciale des drones à grande échelle, qu’il
s’agisse des services d'urgence, de la cartographie, l'imagerie, l'inspection et
la surveillance dans le respect du cadre légal applicable, ainsi que la
livraison urgente de petits envois, tels que des échantillons biologiques ou des
médicaments ou encore les taxis aériens.
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Sources:
- http://www.village-justice.com/articles/essor-utilisation-drones-usage-civil,16348.html
- http://vision-du-ciel.com/images_vierges/tableau-synthese-aeronefs-telepilotes.pdf
- http://www.numerama.com/magazine/28431-drones-civils-ce-que-dit-la-loi-en-france.html
- Règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018
- Règlement délégué (UE) 2019/945 de la Commission du 12 mars 2019
- Règlement d’exécution (UE) 2019/947 de la Commission du 24 mai 2019
- Laurent Archambault et Cassandra Rotilly, Dalloz IP/IT : 2021 (Dalloz, 22 mars 2021) N° 3 p.163
Décret n° 2023-283 du 19 avril 2023 relatif à la mise en œuvre de traitements d'images au moyen de dispositifs de captation installés sur des aéronefs pour des missions de police administrative : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000047464659
